4 marca 2024 r. Votum przedstawiło Ministrowi Sprawiedliwości propozycję rozwiązania kwestii sędziów powołanych w latach 2018-2024.
Pełna treść pisma dostępna tutaj w formie PDF. Poniższa wersja tekstowa nie zawiera przypisów.
Wypowiedzi medialne Ministra Sprawiedliwości Adama Bodnara oraz Wiceministra Dariusza Mazura można odczytywać jako aprobatę dla rozwiązań polegających na ustawowym złożeniu z urzędu albo degradacji części sędziów, którzy uzyskali nominację na wniosek KRS po 2017 r. W związku z tym należy przypomnieć, że koncepcja taka w żadnym wypadku nie może być podstawą projektów przywracających zgodność polskiego ustawodawstwa z Konstytucją RP (dalej: KRP), prawem UE oraz Europejską Konwencją Praw Człowieka (dalej: EKPCz) z kilku zasadniczych powodów.
Po pierwsze, w obowiązującym stanie prawnym ustawa nie przewiduje sankcji nieważności uchwał KRS, ani nieważności postępowania przed tym organem. Ani SN, ani NSA ani TK w orzecznictwie swym nigdy nie stwierdziły, że sankcja taka ma zastosowanie wobec sędziów powołanych po 2017 roku. Przeciwnie, podkreśla się, że postanowienie Prezydenta RP o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest aktem dyskrecjonalnym, mieszczącym się w zakresie osobistej prerogatywy Prezydenta RP i nie podlega kontroli sądowej. W konsekwencji na gruncie obowiązujących przepisów zupełnie niezasadne jest kwestionowanie statusu sędziów powołanych po 2017 roku. Dlatego też sytuacja, w której proponuje się np. uznanie uchwał KRS o przedstawienie wniosków o nominację tych sędziów za nieważne, jest tożsama z wysunięciem projektu ustawowego złożenia tych sędziów z urzędu albo ich ustawowej degradacji (w wypadku sędziów, którzy objęli stanowiska awansowe na wniosek KRS po 2017 r.). To zaś jest wprost i w sposób rażący sprzeczne z normą art. 180 ust. 2 KRP, w myśl której złożenie sędziego z urzędu może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu, nie zaś na mocy ustawy.
Po drugie, wydanie wyroku przez nie-sędziego stanowi książkowy przykład wyroku nieistniejącego (sententia non existens), pozbawionego jakiegokolwiek bytu prawnego i skutków w obrocie prawnym. Dlatego też przyjęcie koncepcji nieważności lub nieistnienia powołań sędziowskich po 2017 r. prowadzi do konieczności ponownego rozpoznania przez obciążone sądy w okrojonej obsadzie milionów spraw sądowych, zaś uznanie nieistnienia wyroków sędziów nominowanych w tym okresie prowadzi do drastycznych i niepożądanych skutków społecznych (bigamia, niepewność obrotu nieruchomościami, zwalnianie skazanych z zakładów karnych, zwrot emerytur i rent etc.). Podkreślić należy, że nawet wprowadzenie ustawowej regulacji utrzymującej w mocy wyroki “niesędziów” nie zabezpieczy obywateli. Taka regulacja z pewnością będzie kwestionowana przed Trybunałem Konstytucyjnym i trybunałami europejskimi, co spowoduje chaos prawny na niespotykaną skalę. Trudno znaleźć w tej chwili argumenty za utrzymaniem w obiegu wyroku wydanego przez osobę, która nigdy sędzią nie była.
Po trzecie, ustawowe złożenie z urzędu lub degradacja rzeszy co najmniej kilkuset sędziów stanowiłoby precedens, który mógłby zostać w łatwy sposób wykorzystany przez każdą kolejną władzę polityczną. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której kilka lat po uchwaleniu i wejściu w życie ustawy przewidującej ustawowe złożenie z urzędu albo degradację rzeszy sędziów, władza ta po raz kolejny poddaje w wątpliwość kwalifikacje moralne i mandat do orzekania części stanu sędziowskiego i w drodze zmian legislacyjnych pozbawia ich urzędu. Zasada nieusuwalności sędziego ma chronić sędziów właśnie przed takimi koncepcjami, jak ustawowe wydalenie z zawodu albo degradacja.
Po czwarte, proponowane rozwiązanie polegające na ustawowym złożeniu z urzędu albo degradacji części sędziów jest jaskrawo sprzeczne z art. 6 ust. 1 EKPCz, co będzie skutkowało skargami rzeszy sędziów do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPCz). Z judykatury ETPCz wynika bowiem niezbicie, że niedopuszczalne jest „uchwalanie aktów normatywnych prowadzących do usuwania sędziów ex lege, bez przeprowadzania zindywidualizowanego postępowania”.
Po piąte, stosowanie tak drastycznych środków jest zupełnie niezrozumiałe w obliczu faktu, iż na kilka milionów spraw zakończonych od 2018 r. przez powyższą grupę sędziów, przed ETPCz na 23.11.2023 r. w toku było 492 spraw dotyczących reformy sądownictwa w Polsce, z których jedynie część dotyczy kwestii udziału w składzie orzekającym wspomnianych sędziów, a jeszcze mniejsza część – sędziów sądów powszechnych. Nie zapadło żadne orzeczenie ETPCz kwestionujące status sędziego sądu powszechnego. Ponadto w sądach powszechnych odnotowuje się bardzo niewiele wniosków o wyłączenie sędziów powołanych z udziałem KRS po 2017 r. oraz o poddanie ich testowi niezawisłości. Oznacza to, że podsądni są w niewielkim stopniu zainteresowani tym, czy sędzia rozstrzygający ich sprawę został powołany z udziałem KRS przed czy po 2017 r. Przeprowadzenie ustawowego złożenia części sędziów z urzędu albo ich ustawowej degradacji jest zatem nie tylko sprzeczne z normą art. 180 ust. 2 KRP, ale również z wolą podsądnych – uczestników procesu demokratycznego. Znajduje to odzwierciedlenie w słowach samego Pana Ministra Adama Bodnara: „[…] emocja społeczna nie jest taka: wyrzućcie tych sędziów z zawodu, wyciągnijcie konsekwencje. Raczej: znajdźcie jakieś sensowne rozwiązanie, dogadajcie się”.
Po szóste, jakakolwiek procedura weryfikacji powołań sędziów nie może polegać na ponownej ocenie, czy decyzja KRS o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie sędziego była uzasadniona. W orzecznictwie TK już kilkanaście lat temu przesądzono, że „art. 179 Konstytucji jest […] normą kompletną, jeśli chodzi o określenie kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania sędziów, gdyż zostały w nim uregulowane wszystkie niezbędne elementy procedury nominacyjnej”. Oznacza to, że nie istnieje w tym zakresie żadna luka prawna, a konstruowanie trybu ponownej oceny zasadności decyzji KRS i aktów nominacyjnych Prezydenta stanowiłoby sprzeczną z Ustawą Zasadniczą ingerencję w prerogatywy głowy państwa. Ponadto, skoro zarzuty wobec KRS dotyczą jej politycznego uwikłania, to jaki jest cel dokonywania ponownej merytorycznej oceny sędziego, wobec którego takich zarzutów nie ma.
Po siódme, nie przekonuje argumentacja przedstawiona przez Pana Ministra, że weryfikacja indywidualna (nie ustawowa) jest nieefektywna, będzie prowadziła w 99% do uznania prawidłowości nominacji oraz będzie trwała za długo. Jest to bowiem równoznaczne z uznaniem, że należy zastosować najbardziej dotkliwą dla sędziego sankcję usunięcia z zawodu (tzw. śmierć zawodowa), omijając indywidualną procedurę taką jak procedura dyscyplinarna zapewniająca mu prawo do obrony dlatego, że trudno jest mu wykazać winę (wykorzystanie wpływów we władzy politycznej w procesie jego nominacji). W wielu przypadkach udowodnienie sprawcy, że popełnił przestępstwo jest równie trudne, a nie postuluje się przecież, aby uznać go za winnego i wymierzyć mu najsurowszą możliwą karę z pominięciem procedury sądowej, w której przysługuje mu prawo do obrony. Proponowana regulacja w zupełności przekreśla prawo do obrony w wypadku sędziów powołanych przy udziale KRS po 2017 r.
W fundamentalnych dla kwestii praworządności orzeczeniach TSUE, ETPCz i SN wskazywały, że zasadniczym problemem płynącym z wadliwości ukształtowania KRS po 2017 roku jest ryzyko nadmiernego wpływu władzy politycznej na procedurę nominacji. Niewątpliwie wykorzystanie wpływów i koneksji we władzy politycznej przez kandydata na sędziego jest deliktem dyscyplinarnym, ponieważ prowadzi do zachwiania niezależności sądownictwa i jego odrębności w ramach równoważenia się władzy sądowniczej, wykonawczej i ustawodawczej. Dlatego też problem wadliwości nominacji sędziowskich postrzegać należy z jednej strony z perspektywy systemowej – jako konieczność wykonania orzeczeń TSUE i ETPCz poprzez zapewnienie by sędziowska część KRS była wybierana przez samych sędziów, a także z drugiej strony przez pryzmat indywidualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy wykorzystując koneksje w świecie polityki ułatwili sobie uzyskanie nominacji sędziowskiej albo awans do sądu wyższego rzędu. Jedynym organem właściwym do oceny, czy sędzia dopuścił się takiego deliktu jest zaś sąd dyscyplinarny. W postępowaniu przed tym sądem sędziemu przysługuje w pełni prawo do obrony, gdyż jako obwiniony chroniony jest przepisami gwarancyjnymi charakterystycznymi dla prawa represyjnego, analogicznymi do tych zawartych w Kodeksie postępowania karnego, który wraz z częścią ogólną Kodeksu karnego znajduje w tych w sprawach zastosowanie (art. 128 Prawa o ustroju sądów powszechnych)
Przeprowadzenie weryfikacji procedur nominacyjnych obarczonych wątpliwościami jest zadaniem czasochłonnym i niezwykle doniosłym. Dlatego też VOTUM proponuje powołanie specjalnej komisji, która zajmowałaby się wyłącznie badaniem prawidłowości procedury nominacyjnej w wybranych przez siebie w przypadkach. Impulsem do podjęcia się przez Komisję badania konkretnej procedury nominacyjnego mogłyby być przykładowo uchwały Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Sądu Okręgowego lub Apelacyjnego, które wskazywałyby wątpliwości dotyczące danego sędziego. Zakres badania Komisji obejmowałby wszelkie wątpliwe procedury nominacyjne w ramach terminów przedawnienia dyscyplinarnego. Co istotne z art. 108 p.u.s.p. wynika, że jeżeli przewinienie dyscyplinarne zawiera znamiona przestępstwa, przedawnienie dyscyplinarne nie może nastąpić wcześniej niż przedawnienie przewidziane w przepisach Kodeksu karnego. Ściganiem mogłoby zostać objęte zatem wykorzystanie przez sędziego wpływów politycznych w procedurze nominacyjnej także przed 2018 rokiem.
Komisja miałaby szerokie uprawnienia, łącznie z prawem powoływania świadków, na których spoczywałby obowiązek złożenia zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej. Prace Komisji powinny być jawne i dostępne dla publiczności na podobnych zasadach, na jakich funkcjonują obrady KRS. Waga zarzutów stawianych części sędziów powołanych przy udziale KRS po 2017 r. wymaga bowiem dogłębnego i starannego wyjaśnienia w transparentnej procedurze.
W skład Komisji powinni wchodzić w połowie wyłonieni przez samorząd sędziowski sędziowie spełniający warunki umożliwiające ubieganie się o stanowisko sędziego Sądu Apelacyjnego, zaś druga połowa składu Komisji powinna obejmować przedstawicieli Prezydenta RP, Sejmu i Senatu, RPO. Z uwagi na zasadę podziału i równoważenia się władz nie powinny w niej jednak brać udziału osoby, które aktywnie uczestniczą w życiu politycznym. Członków Komisji nie powinni wybierać członkowie KRS, ponieważ prawo ubiegania się o wybór do części sędziowskiej KRS powinni posiadać również sędziowie wybrani na wniosek KRS po 2017 r., zaś ich udział w wyborze Komisji mającej badać przypadki wątpliwych nominacji sędziowskich w powyższym okresie jest niewskazany.
Komisja ta miałaby na celu przygotować materiał dowodowy, który służyłby do sporządzenia wniosku o pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności zawodowej. Wniosek ten składałby zaś specjalny rzecznik dyscyplinarny wyznaczony spośród członków Komisji. To on inicjowałby postępowanie przed sądem dyscyplinarnym, które umożliwiłoby badanie tego, czy sędzia dopuścił się deliktu dyscyplinarnego zgodnie z gwarancjami właściwymi dla procedur represyjnych. Konsekwencją stwierdzenia przez sąd dyscyplinarny, iż sędzia jest winny popełnienia deliktu tego rodzaju byłoby orzeczenie kary dyscyplinarnej, włącznie z karą złożenia sędziego z urzędu.
Zaproponowane przez VOTUM rozwiązanie ma charakter kompromisowy. Daje to szansę na akceptację go przez przedstawicieli wszystkich obozów politycznych. Pozwoliłoby również na przyznanie w projektowanej ustawie o zmianie ustawy o KRS biernego prawa wyborczego wszystkim sędziom, nie wyłączając powołanych po 2017 r., co zwiększa szansę na aprobatę tego ostatniego projektu ustawy przez Pana Prezydenta RP, a co za tym idzie rozwiązałoby całkowicie problem zmiany kształtu obecnej KRS. Umożliwiłoby ponadto oczyszczenie sądownictwa z wpływów politycznych przy zapewnieniu weryfikowanym sędziom prawa do obrony oraz prawo odwołania się od wyroku sądu dyscyplinarnego do Sądu Najwyższego. Zaproponowane rozwiązanie nie spowoduje otwarcia puszki Pandory, gdyż usunięcie lub degradacja z mocy ustawy z pozbawieniem prawa do sądu sędziów powołanych z udziałem KRS po 2017 r. mogłoby z dużym prawdopodobieństwem doprowadzić do stwierdzenia naruszenia Konstytucji RP, EKPCz i prawa unijnego. Rozwiązanie przedstawione przez VOTUM wyłącza kwestionowanie milionów orzeczeń jako nieistniejących, a w konsekwencji także problem odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za wadliwe wyroki. Niweluje także ryzyko ponownego kwestionowania przez kolejne ekipy rządzące tysięcy sędziów, a co za tym idzie uniemożliwia stworzenie groźnego precedensu i wyłomu w zasadzie nieusuwalności sędziego. Stanowi także rozwiązanie modelowe i praworządne, bazujące na sprawdzonych i istniejących regulacjach, których zgodności z Konstytucją RP nikt nie podważa, w szczególności na przepisach o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Rozwiązuje także problem potencjalnych procesów sądowych i skarg do ETPCz wniesionych przez sędziów powołanych z udziałem KRS po 2017 r. na skutek pozbawienia ich prawa do sądu. Stanowiłoby to potężny cios w proces przywracania praworządności, gdyby choć jeden z tych sędzió wygrał z Polską przed ETPCz. Przedstawione przez VOTUM rozwiązanie eliminuje także problem konieczności łatania sądów odwoławczych delegacjami sędziów, które zostały uznane przez TSUE za niezgodne z prawem unijnym. Propozycja Stowarzyszenia VOTUM wychodzi także naprzeciw najważniejszemu problemowi koncepcji ustawowego wydalenia z zawodu albo degradacji sędziów. Nie doprowadza bowiem do zapaści kadrowej w całym kraju oraz nie unicestwia w całości niektórych wydziałów (np. wydziału frankowego w SO w Warszawie) złożonych wyłącznie z sędziów należących do omawianej kategorii. Wreszcie rozwiązanie to zapobiega sytuacji, w której osoby wykorzystujące koneksje polityczne wciąż pozostają sędziami, a wysoko wykwalifikowani i doświadczeni referendarze, asystenci i absolwenci KSSiP, którzy w latach 2018-2024 zostali nominowani na sędziów bez odbycia asesury, zostają usunięci z sądownictwa na dobre.
Stowarzyszenie VOTUM nie kwestionuje konieczności przeprowadzenia weryfikacji części awansów, jakie miały miejsce w ostatnich latach, jednak postuluje, aby weryfikacje te były dokonywane w zgodzie z Konstytucją RP, EKPCz i prawem europejskim oraz w sposób jak najbardziej transparentny i z uwzględnieniem okoliczności danego przypadku.
